Открыть меню Поиск
СМИ о нас
Официальный Интернет-ресурс

Вы здесь

Экспертное заключение о результатах оценки деятельности госорганов по блоку «Достижение целей и показателей бюджетных программ» за 2016 год

-A A +A

Оценка по блоку «Достижение целей и показателей бюджетных программ» ориентирована на совершенствованиепрактики государственного планирования и повышение результативности госорганов в достижении страновых стратегических целей при эффективном использованиибюджетных средств.

 


Направления оценки

Уполномоченный госорган

  1. Оценка по стратегическим планам ЦГО и программам развития территорий МИО

Министерство национальной экономики

  1. Оценка по достижению показателей бюджетных программ и финансовой дисциплине

Министерство финансов

 

Система стратегического планирования позволяет управлять развитием страны. Она делит масштабные макроцели на участки ответственности конкретных госорганов и выставляет целевые индикаторы, по которым можно отслеживать прогресс.

Казахстан развивает Систему государственного планирования (СГП) на протяжении 10 лет (2007-2017 гг.). За это время с нуля выстроена иерархия стратегических целей и задач, определены инструменты их реализации, разработана методология СГП. Для поддержки этих реформ, в предыдущие годы оценка фокусировалась на таких технических задачах как качество разработки стратпланов, декомпозиция страновых целей до уровня госорганов, совершенствование методологии разработки стратпланов и программ развития территорий.

Постепенно удалось наладить работу госорганов по разработке и реализации стратцелей, упорядочить Систему госпланирования. Так, цели и задачибылисокращены более чем в 7 раз (с 3251 в 2010 г. до 464 в 2016 г.), былисущественно оптимизированыдокументы и отчетность госорганов.

Для местных исполнительных органов был разработан Базовый переченьпоказателей, позволивший проводить объективную оценку по единым показателям и сравнивать динамику регионального развития. В целяхмониторинга странового прогресса в стратегические планы были интегрированы показатели международных рейтингов по позициям Казахстана в сравнении с развитыми странами.

Как результат,стране удалось достичь многих макроцелей раньше установленных сроков.Например, по Стратплану-2020 Казахстан должен был войти в число 50-ти стран по рейтингу легкости ведения бизнеса Всемирного банка (DoingBusiness) к 2020 году. Уже в 2016 году Казахстан занимал 41 место.Отмечается позитивная динамика продвижения страны в глобальном индексе конкуренто-способности Всемирного экономического форума (с 72 места в 2011 году до 53 места в 2016).Врейтинге мировой конкурентоспособности IMD Казахстан также показывает улучшение, заняв 32-е место по итогам 2016 года (рост на 15 позиций).

В этот же период параллельно с реализацией стратегических планов оценивалось управление бюджетными средствами госорганов. По этому направлению оценкаработала на улучшение финансовой дисциплины. Так, удалось повысить степень освоениябюджетных средств (99,7% в 2015 году против 98,3% в 2011 году). Объем неосвоенных средств сократился более чем в 4 раза (15 млрд. тенгев 2015 году против 60 млрд.тенге в 2011).

С 2016 года в рамках реализации 92-го шага Плана нации Министерство национальной экономикиизменило методологию разработки стратпланов и программ развития территорий. В стратегических планах центральных госорганов впервые прописывалась связь каждой цели с бюджетными программами с указанием ресурсов и показателей результатов.

В связи с этим, в 2016 году стало возможным объединить оценку достижения целей и эффективности использования бюджета в один блок оценки. Акцент был перенесен на определение конкретных результатов деятельности госорганов и установление их четкой связи с бюджетными расходами.

Таким образом, в настоящее времяфокусоценки сместился с упорядочивания Системы госпланирования к форсированию достижения страновых целей и реализации задач по поручениям Главы государства.

 

Результаты оценки

В 2016 году оценивались стратегические планы 15 центральных госорганов, включающие91 цель и507 целевых индикаторов

(в 2015 году – 338 целевых индикаторов).Из них в полном объеме исполнено – 350 (69%), частично – 26 (5,1%), не достигнуты – 95 (19%), не взяты в расчет – 36 (7%).

В числе недостигнутых такие социально-экономически значимые цели как обеспечение макроэкономической стабильности и сбалансированности госбюджета, защита и продвижение экономических интересов страны на глобальном рынке, развитие конкуренции, обеспечение равного доступа к качественному среднему образованию, улучшение доступности качественных медицинских услуг и др. Не достигнуты также такие стратегические цели как повышение финансовой устойчивости и конкурентоспособности банковского сектора, обеспечение соблюдения трудовых прав граждан, развитие инноваций и т.д.

В комплексе недостижение данных целей негативно сказалось на реализации долгосрочных задач, стоящих перед государством.Ухудшились позиции РК по многим показателям ключевых международных рейтингов. К примеру, Министерство по инвестициям и развитию не достигло запланированных позиций по 16 из 21 показателяглобального индекса конкурентоспособности ВЭФ, предусмотренного в стратплане госоргана.

По акиматам были предусмотрены 1454 целевых индикатора (ЦИ),плановые значения достигнуты в полном объеме по 1059 (73%), частично – по 229 (16%), не достигнут 1 и не взяты в расчет 165 индикаторов (11%). К примеру, лишь частично были достигнуты такие цели как улучшение доступности образования, регионального инвестиционного климата, развитие АПК, повышение качества оказания госуслуг и др.

В рамках оптимизации формата стратегических документов, госорганами проведена работа по снижению количества целей. Однакоэто привело к росту числа целевых индикаторов. Так, в сравнении с 2015 годом количество ЦИ в стратегических планах увеличилось на 50%.

Сейчас на одну цель в среднем приходится 5 ЦИ, а максимальное количество достигает 30-ти. При таком большом наборе индикаторов невозможно четко оценить эффективность мер госорганов по достижению цели и связать ее с бюджетом. Неинформативностьиндикаторов о прогрессе в достижении целей и их нерелевантность ключевым отраслевым проблемам также подчеркивали эксперты в ходе экспертного опроса.

Оценка выявила практику занижения плановых значений со стороныакиматов. 358 индикаторов были перевыполнены более чем на 10%, а по 134 индикаторам перевыполнение составило более чем 30%. Это говорит о низком качестве планирования своей работы, формальном отношении и склонности госорганов к упрощению поставленных перед ними задач.

Сохраняетсяразрыв уровня достижения целей и освоения бюджета. Так, в 2016 году при 99,4%-ом освоении бюджетных средств достижение целей деятельности центральных госорганов составило только 83%.

Также оценка показала, что в отличие от стратпланов, достижение показателей результатов бюджетных программ гораздо ниже.Только 56% стратегических целей связаны с эффективными бюджетными программами (100%).А по 16% целей зафиксирован низкий уровень эффективности бюджетных программ – достижение от 40 до 70% показателей. По 2 целям госорганов (МЮ и МОАП) отмечено полное отсутствие бюджетных программ в реализацию целей.

При этом треть бюджетных программ центральных госорганов (80 из 269) не были связаны с целями стратегических планов. В денежном выражении это означает, что невозможно анализировать эффективность использования почти 279 млрд.тенге(без учета субвенций, резерва, погашения правительственного долга и финансирования партий).

С точки зрения эффективности использования средств, уровень достижения прямых результатов бюджетных программ местных исполнительных органов значительно ниже, чем в центральных госорганах. Несмотря на финансовую обеспеченность, по итогам 2016 года в полном объеме достигли намеченных результатов меньше половины бюджетных программ акиматов (44,1%). Не достигнуты результаты по 109 программам (15%). Поэтому средний балл оценки по бюджетному направлениюакиматов в два раза ниже их оценки по достижению стратегических задач (22 балла против 48).

Помимо низкой результативности бюджетных программ, оценка вновь указывает на низкую финансовую дисциплинуна местном уровне.

В отчетном периоде 65,9% бюджета развития местных исполнительных органов, охваченного госаудитом, были использованы с нарушениями (131,1 из 198,9 млрд. тенге). При этом максимально допустимый методикой оценки 15%-ный уровень нарушений был превышен в 12 акиматах.

В целом, по итогам оценки наиболее эффективными признаны Министерство энергетики и Министерство по делам религий и гражданского общества. Самыми низкоэффективными стали МСХ и МИД.

Сравнительно высокие результаты Минэнерго обусловлены исполнением в полном объеме 4 целей из 8 с учетом эффективного использования бюджета. При этом эффективность исполнения бюджетных программ в достижении всех целей составила 100%.

Низкий уровень эффективности МСХобъясняется недостижением плановых значений по 6 из 7 предусмотренных целей.

Среди местных исполнительных органовнаиболее высокую эффективность показалиакиматыг.Алматы, ЮКО, Кызылординской области. Менее эффективными оказались акиматы ВКО, Мангистауской и Алматинской областей.

Результаты лидеров обусловлены хорошим уровнем достижения целей по программам развития. При этом в большинстве акиматов наблюдается снижение уровня финансовой дисциплины и результатов достижения прямых показателей бюджетных программ.

Отдельно следует отметить, что согласно результатам оценки, ведомства с высокой концентрацией функций (МИР, МНЭ, МФ) ежегодно показывают низкий уровень эффективности работыпо сравнению с отраслевыми госорганами.

Например, на МИР, МНЭ, МФ пришлось 34% всех оцененных целевых индикаторов. Доля полностью достигнутых индикаторов в многофункциональных госорганах ниже (МИР, МНЭ, МФ – 53-69%), чем в отраслевых(МИК, МОАП, МЭ – 82-94%).

Ввиду большей нагрузки, многофункциональные госорганы также показывают низкую исполнительскую дисциплину. За 2016 год из всех поручений, исполненных несвоевременно, некачественно и с переносом сроков, среди центральных госоргановвыделились МНЭ (95), МИР (38), МФ (33).

 

 

Таким образом, широкий набор функций в одном госоргане неизбежно приводит к высоким издержкам администрирования, распылению ресурсов, громоздкой структуре управления и нагрузке на политических госслужащих.

 

Ключевые вопросы повышения

эффективности деятельности госорганов

Для максимальной концентрации усилий и ресурсов госорганов на достижении стратегических целей страны необходимо решить следующие задачи.

Первое. Обеспечение темпов развития страны путем перехода от управления процессами к результато-ориентированности.

Сегодня госорганы стараются упростить стоящие перед ними задачи через подбор «удобных» для отчета формулировок целей и целевых индикаторов. Часто эти цели и индикаторы не отражают требуемых ключевых изменений, необходимых для странового прогресса. В совокупности это приводит к ситуации, когда по внутренним отчетам все цели достигнуты, бюджет освоен, а в целях развития государства нет нужной динамики.

Введенный в 2016 годуПеречень ключевых показателей эффективности госорганов позволил оценить результативность их деятельности через призму странового прогресса.

К примеру, объемы поддержки АПК наращиваются ежегодно, при этом нет заявленных результатов. С 2013 по 2016 гг. на развитие АПК было выделено свыше 1трлн.тенге, в том числе на повышение конкурентоспособности отечественной сельхозпродукции и ее продвижение на внешних рынках, однакодоля экспорта АПК в общем объеме экспорта страны с 2013 года повысилась лишь на 2,2п.п. (с 3,3% до 5,7%). При этом в этот же период на 2,6п.п. увеличился объем импорта продукции АПК.

Макроцель по развитию АПК, способного обеспечить внутренние потребности собственной продукцией и экспортировать сельхоз-продукцию, так и не достигнута. Более того, доля импорта сельскохозяйственной продукции превышает долю экспорта в 2 раза, и разрыв между ними непрерывно растет.

Другой пример –развитие науки. Одним из ключевых индикаторов в этой сфере являетсяцитируемость казахстанских ученых. В настоящее время, около 95% статей, публикуемых казахстанскими авторами в международных журналах, не цитируются ввиду низкого качества. Сравнительный анализ показывает, что по уровню цитируемости Казахстан занимает 83-е место в мире, уступая России (13-е место), Украине(40), Нигерии (52), Кении(67), Эфиопии(78), Армении (79).

Цель МЗСР «Обеспечение реализации трудовых прав граждан» состоит из национальных индикаторов и позиций по международным показателям Казахстана. Все национальные индикаторы исполнены полностью (удельный вес предприятий, охваченных системой коллективно-договорных отношений, уровень производственного травматизма на 1000 чел.), а позиции по ГИК ВЭФ не достигнуты (практика найма и увольнения, партнерство в отношениях работодателей и наемных работников). Так, цель исполнена всего на 43%, а отрасль не получила должного развития.

Во многих стратпланахгосорганы выставляют индикаторы, не отражающие их работу по развитию курируемой отрасли. Так, во исполнение цели «Увеличение доли казахстанских автомобильных перевозчиков грузов на международных перевозках»определеныцелевые индикаторы, которые иллюстрируют предпринимательскую активность в данной сфере, но не отображают деятельность профильного ведомства (количество грузовых автотранспортных средств, занятых на международных перевозках; объем транзитных перевозок грузов автомобильным транспортом).

Такой формальный подход сложился по ряду причин.

Во-первых, нехватка ресурсов и статуса не позволяет Министерству национальной экономикиэффективно координировать достижение макроцелей страны. Его роль свелась к методологической координации и формальному согласованию стратплановгосорганов.

Во-вторых, по мере развития страны вырос уровень сложности реформ и целей. Если ранее цели имели «догоняющий характер», а перед госорганамистояли задачи по острым внутренним проблемам, то теперь необходимо решать более масштабные задачи развития отраслей в условиях конкуренции на международном уровне (30-ка развитых стран).

В-третьих, состав структурных подразделений госорганов по стратегическому планированию формируется по остаточному принципу, чаще они перегружены несвойственными функциями (свод информации, отчетность и т.д.).

Второе.Дальнейшее усиление связи стратегических целей сбюджетными средствами.

Оценка показала, что подход Минэкономики к исполнению 92-го шага Плана нации позволил создать на уровне центральных госорганов архитектуру бюджета, ориентированного на результат (БОР), и сделать очередной шаг в практической реализации БОР.

Однако,многие госорганы определили взаимосвязь бюджетных программ в достижении целей стратегических планов очень формально.Ввиду неизмеримости таких показателей, в отчетном периоде невозможно оценить 5% программ центральных госорганов и 32% бюджетных программ акиматов.

Основная проблема по центральным госорганам– планирование показателей, не характеризующих достижение целей.Более того, отмечаются факты, когда показатели прямых результатов бюджетных программ не отражают объемы выполненных работ за отчетный период.

Например, по цели МОАП «Увеличение отечественного содержания (доли участия предприятий оборонно-промышленного комплекса РК)в оборонном заказе»прямые результаты – это: количество приобретенных запасов (бумага, картриджи), полиграфической продукции, комплектующих и запасных частей к рабочим станциям, антивирусных программ.

В Минфине в достижении целевых индикаторов («Коэффициент налоговой дисциплины», «Уровень внедрения консолидированной финансовой отчетности республиканского бюджета с учетом доходов» и др.) указан показатель прямого результата«Количество штатной численности центрального аппарата Министерства, комитетов и их территориальных органов».

Такие показатели не позволяют оценить эффективность использования бюджетных средств и связать их с целями.

По местным исполнительным органам наблюдается снижение показателей результативности и эффективности по бюджетным программам развития. С 2015 года были отменены соглашения между ЦГО и акимами регионов, где указывалисьпрямые и конечные результаты по выделяемым целевым трансфертам. Это привело к значительному ослаблению контроля за эффективным использованием выделенных средств со стороны центральных госорганов. Фактически, ретранслируя бюджетные средства в регионы в рамках своих программ,центральные госорганыскладывают с себя ответственность за эффективность их расходования.

Администраторы программ развития также неэффективно организуют эту работу на местах. Оценка показала, что низкий уровень результативности и эффективности исполнения бюджетных программ обусловлен проблемами администрирования: несвоевременным подписанием либо отсутствием актов, срывом госзакупок, невыполнением договорных обязательств поставщиками.

Более того, выявлены факты предоставления недостоверной информации о сдаче объектов и указания объектов, реализованных и оцененных в 2015 году, включение в акты выполненных работ объемов фактически невыполненных работ.

Таким образом, на текущий момент ключевым вопросом внедрения БОР и повышения эффективности использования бюджетных средств является не формат стратегических документов, а качество разработки бюджетных программ, в частности показателей прямых и конечных результатов.

Третье. Обеспечениесоответствия стратегий подведомственных организаций, национальных холдингов и компанийобщестрановым стратегическим целям.

По некоторым целям страновой прогресс практически полностью зависит от эффективности деятельности национальных компаний и подведомственных организаций госорганов.Например, задачи в аэрокосмической отрасли во многом зависят от работы АО «Қазақстан Ғарыш Сапары».Значительное влияние на развитие соответствующих отраслей экономики оказывают КТЖ, Казахтелеком, КазМунайГаз, КазАтомПром.

Вместе с тем,не проводится системный анализвклада национальных холдингов и компаний в достижение страновых целей с учетом эффективного расходования средств.К примеру, в 2015-2016 годах КТЖ, КазАтомПром, КазМунайГаз и ряд других компаний разработали новые стратегии с привлечением зарубежных консультантов без участия отраслевых госорганов.

Закон «О Фонде национального благосостояния» не предусматривает проведение оценки стратегии развития АО «Самрук-Казына» Правительством, не позволяя Министерству национальной экономики получать от Фонда отчёты по реализации стратегии и участию в реализации госпрограмм.

Отдельного внимания требует деятельность подведомственных организаций госорганов. Такие организации создаются для реализации системных задач и функций госуправления, аналитической поддержки в разработке и реализации госполитики по отраслям. Однако,зачастуюподведомственные организации вместо исполнения возложенных на них функций превращаются в дополнительные структурные подразделения профильного госоргана.

Несмотря на приватизацию и передачугосучреждений в конкурентную среду, госорганы продолжают создавать новые подведомственные организации. Так, за 2016 г. антимонопольным органом согласовано создание новых 192 предприятий. Из 162 млрд. тенге, запланированных в 2017 году в республиканском бюджете на покупку финансовых активов, 92% пойдет на пополнение уставных капиталов различных государственных АО.

Значительные объемы средств республиканского бюджета, ежегодно направляемые в подведомственные организации в рамках госзаданий и на пополнение уставных капиталов субъектов квазигосударственного сектора, своевременно не осваиваются и хранятся на контрольных и депозитных счетах.

В целом, за последние 10 лет из бюджета квазигоссектору выделено свыше 34 млрд. долларов (по оценкам экспертов, около 15 млрд. долларов размещаются на счетах банков второго уровня). Объем данных средств сопоставим с половиной доходной части всего республиканского бюджета.

При этом количество прибыльных субъектов квазигоссектораза последние три года снижается: 20% госорганизацийпо итогам

2016 года признаны убыточными.Национальные компании завершили финансовый 2016 год c убытком в 21,4 млрд. тенге.

Таким образом, национальнымхолдингам и компаниям, подведомственным организациямгосорганов необходимо ориентировать свою деятельность на достижение макроцелей страны и задач, поставленных Главой государства при эффективном использовании средств.

Рекомендации

Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым:

1. Министерству финансов до конца 2017 года:

  1. ужесточить контроль над качеством разработки бюджетных программ, в части показателей прямых и конечных результатов;

  2. проводить оценку качества разработки бюджетных программ, в части показателей прямых и конечных результатов в ходе камерального контроля и проверок;

  3. провести анализ системных причин низкой финансовой дисциплины в акиматах, определить меры по ее повышению.

2. Администрации Президента совместно с Правительством,Счетным комитетом провести анализ стратегий и планов развития национальных холдингов и компаний, группы АО«Самрук-Казына» и подведомственных организаций центральных госорганов на предмет эффективности достижения стратегических целей и задач, а также эффективности использования выделяемых средств.

 


 

Руководитель Администрации Президента,

Председатель Комиссии по оценке эффективности деятельности

государственных органов

 

 

 

 

______________

А. Джаксыбеков

 

Заместитель Руководителя

Администрации Президента,

Заместитель Председателя Комиссии

 

 

 

______________

О. Уразалин

 

Заведующий Центром стратегических разработок и анализа Администрации Президента, Секретарь Комиссии

 

______________

А. Манасова

 

 

 

Размещено: 31.10.2016 - 11:58:08
Обновлено: 30.11.2017 - 12:57:08
© 2018

Официальный Интернет-ресурс

Акимат Южно-Казахстанской области